Ile kosztuje obywatela dobro wspólne?

Zyta Gilowska

1. Koszt dobra wspólnego

Ludzie zawsze tworzyli wspólnoty i stabilizowali warunki ich działania. Świadomie nadawali tworzonym wspólnotom te cechy i uprawnienia, jakie były niezbędne do skutecznej realizacji celów ich istnienia. To cele usprawiedliwiały trwanie i rozwój wspólnot. Bez celów konstytuujących wspólnotę żadna wspólnota nie mogła przetrwać. Zmiana celów na ogół kierowała się przeciw wspólnocie, doprowadzając do jej ewolucji lub rozpadu. Na początku były to cele skromne – chodziło o ochronę i rozwój wspólnoty w ramach uzgodnionego porządku społeczno-prawnego. Wspólnota zawsze posiadała spoiwo cywilizacyjne w postaci wierzeń religijnych, tradycji, kultury, norm społecznych i zasad moralnych. Ludzie wspólnie grodzili swoje osady mieszkalne i wspólnie ich bronili. Wspólnie egzekwowali przyjęte reguły, zakazy i nakazy. Wspólnie łożyli na istnienie osadniczej administracji i ekwipowali własnych wojowników (albo finansowali ich wynajęcie). Wspólnie się modlili, bawili i uczyli.

Na przestrzeni dziejów ludzkie wspólnoty komplikowały się, mnożyły i różnicowały. Wielość powiązań cywilizacyjno-kulturowych oraz polityczno-gospodarczych nieuchronnie prowadziła do powstawania państw. W historii ludzkości państwo jest najsilniejszą i najtrwalszą formą wspólnoty. Państwo ogarnia samorządowe wspólnoty regionalne i lokalne (zwłaszcza miejskie), narzucając im reguły funkcjonowania. Państwo nie tylko żąda stosowania powszechnie obowiązujących zasad prawnych, lecz także wytycza granice działania samorządowych wspólnot terytorialnych – na ogół bezpośrednio w konstytucji – w zamian gwarantując tym wspólnotom prawo do „samorządzenia się" w wytyczonych uprzednio granicach. Samorządowe wspólnoty terytorialne traktowane są jako swego rodzaju „wspólnoty" mniejsze, ustrojowo podporządkowane, chociaż nierzadko historycznie starsze.

We współczesnych krajach demokratycznych obywatele są członkami kilku obligatoryjnych wspólnot jednocześnie – państwowej, regionalnej, ponadlokalnej (np. powiatowej) i lokalnej (gminnej). Ta skomplikowana przynależność niekiedy dezorientuje obywateli, zwłaszcza gdy wspólnotowe instytucje państwowe są tworzone na nowo (jak w III RP samorządy województw) albo reaktywowane po wielu latach (jak w III RP samorządy powiatowe i samorządy gminne). Ludzie nie zawsze mają świadomość własnej przynależności wspólnotowej, nie zawsze są świadomi zmian formy rządzenia w państwie, którego obywatelstwem się legitymują. Współuczestnicząc w tak skomplikowanych i z trudem stabilizujących się zależnościach, obywatele najczęściej nie zdają sobie sprawy, że istnienie ustrojowo gwarantowanych wspólnot po prostu kosztuje. Że każda wchodząca w skład władzy publicznej wspólnota jest podmiotem realnym, z własnymi strukturami organizacyjno-prawnymi, własnymi prawami i obowiązkami, z własnym zbiorem zadań do wykonywania. Finansowanie wspólnot tworzących władzę publiczną jest zaś prawem i obowiązkiem członków tych wspólnot. Każda wspólnota – z państwem włącznie – musi dbać o swoje trwanie oraz o wykonywanie celów, dla których istnieje. Jednak większość wspólnot powstała dawno lub bardzo dawno. Tak dawno, że ludzie na co dzień nawet nie są świadomi swojej wspólnotowej przynależności.

Jeżeli przyjąć proste założenie, że dobro wspólne jest konstytuowane przez cele istnienia wspólnot, do których obywatel należy z mocy konstytucji, to jest jasne, że cena dobra wspólnego nie jest taka sama dla wszystkich obywateli danego państwa. Obok ceny istnienia państwa jako wspólnoty głównej trzeba uwzględniać ceny istnienia samorządowych wspólnot regionalnych i lokalnych, które znajdują się w granicach tego państwa. Dlatego zamiary szacowania „kosztu dobra wspólnego" powinny uwzględniać zróżnicowanie kosztów istnienia terytorialnych wspólnot samorządowych, najlepiej poprzez prowadzenie odrębnych rachunków np. przynajmniej dla obywateli zamieszkujących poszczególne województwa. Byłoby to podejście zgodne z potocznym wyobrażeniem ceny „wspólnotowości", w którym obywatele często dają wyraz swojej niechęci do administracji publicznej (państwowej i samorządowej), uważając jej istnienie za nadmiernie obciążające koszt dobra wspólnego. Przykładowo, obywatele w zasadzie nie zaakceptowali powstania w Polsce ponad trzystu powiatów, uważając powiatowe wspólnoty samorządowe za drogie i nieefektywne. Niechęć do wspólnot powiatowych najpełniej oddaje logikę obywatelskich rachunków, słusznie wprowadzających koszt powstania oraz istnienia tych wspólnot do kosztów „ogólnokrajowych", czyli do kosztów intuicyjnie rozumianego dobra wspólnego. Podejście terytorialnie zróżnicowane wymagałoby jednak podjęcia obszernych badań statystycznych o dość skomplikowanej metodologii. Dlatego w niniejszym opracowaniu ograniczam się do podejścia silnie uproszczonego, ignorującego istnienie różnic terytorialnych, natomiast wliczającego koszty samorządowych wspólnot terytorialnych do kosztów ogółem, odnoszonych do statystycznego obywatela.

Państwo zorganizowane subsydiarnie (do czego odwołuje się preambuła Konstytucji RP) musi sfinansować nie tylko swoje istnienie, lecz także istnienie samorządowych wspólnot terytorialnych jako obligatoryjnych wspólnot mieszkańców poszczególnych jednostek podziału terytorialnego (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Gdyby państwo zorganizowane było jak byt modelowo optymalny, to szacowanie kosztów mogłoby się ograniczyć do analizy budżetów publicznych - budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Budżety publiczne mają bowiem unikatową cechę polityczną – są uchwalane przez ciała przedstawicielskie wyłonione w wyborach bezpośrednich, demokratycznych, równych i tajnych. W ten sposób wyłaniany jest Sejm RP (uchwalający budżet państwa), sejmiki województw (uchwalające budżety województw) oraz rady gminne i rady powiatowe (uchwalające budżety gmin i budżety powiatów). Natomiast w praktyce organizacja państwa jest dużo bardziej skomplikowana. Państwo obejmuje też instytucje powołane do wykonywania konkretnych zadań publicznych i z tego powodu wyodrębnione z budżetów publicznych. Wspomnijmy przede wszystkim fundusze celowe (większość ma osobowość prawną), kasy chorych i agencje rządowe (wszystkie mają status państwowej osoby prawnej, nigdzie precyzyjnie nie zdefiniowany). Instytucje te samodzielnie gromadzą publiczne środki finansowe (chociaż rzadko są samowystarczalne) i tworzą własne roczne plany finansowe. Te plany nie mają jednak nazwy „budżet", ponieważ powstają w efekcie rozmaitych uzgodnień „gabinetowych" i nie są uchwalane przez demokratycznie wybrane ciała przedstawicielskie. Poza budżetami publicznymi usytuowane są też podmioty o ograniczonej wprawdzie samodzielności decyzyjnej, lecz korzystnym dla ich działania charakterze pozostałości po poprzednim ustroju – są to zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze, formalnie pozostające w obrębie sektora publicznego. Podmioty te mają komfort pozostawania w obrębie sektora publicznego (raczej nie obawiają się konkurencji, nie muszą walczyć o obniżkę kosztów oferowanych towarów i usług, są tworzone i likwidowane metodami administracyjnymi) i jednocześnie funkcjonują na rynku jak typowe podmioty gospodarcze. Trzecim sposobem pozostawania w wygodnym cieniu sektora publicznego (po funduszach celowych, kasach chorych i agencjach rządowych oraz po zakładach budżetowych i gospodarstwach pomocniczych) są tzw. środki specjalne będące wyłącznie rachunkami, na które wybrane grupy urzędników odprowadzają część pozyskiwanych dochodów (np. dochody z niektórych opłat celnych, z kar i grzywien podatkowych). Łączna kwota dochodów wykazywanych w planach finansowych instytucji usytuowanych poza budżetami publicznymi w roku 2001 wynosiła w Polsce prawie 95 proc. dochodów wykazywanych we wszystkich budżetach publicznych (państwa, gmin, powiatów i województw). To oznacza, że praktycznie połowa publicznych środków finansowych – z ustrojowego punktu widzenia przeznaczonych na finansowanie dobra wspólnego – gromadzona była poza „zasięgiem" ciał przedstawicielskich, czyli ciał ustrojowo upoważnionych do decydowania o przeznaczeniu środków publicznych na konkretne wydatki publiczne.

W demokratycznym państwie o ustroju zbliżonym do ustroju państwa polskiego ciała przedstawicielskie mogą decydować o treści kategorii „dobro wspólne" na dwa sposoby. Po pierwsze, parlament ma wyłączne prawo do uchwalania ustaw, których zadaniem jest między innymi określanie „celów publicznych" finansowanych ze środków publicznych (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP). Po drugie, parlament ma wyłączne prawo do uchwalania budżetu państwa wskazującego kwoty rocznych wydatków na rozmaite, ustawowo określone cele publiczne. W ujęciu ogólnokrajowym wszystkie instytucje wchodzące w skład sektora publicznego - nazwanego sektorem finansów publicznych – zgromadziły w Polsce w 2001 roku dochody na łączną kwotę 289,106 mld zł. Jeżeli założyć, że środki te w całości zostały przeznaczone na finansowanie zadań tworzących kategorię „dobro wspólne", to przeciętny obywatel - statystyczny, włącznie z niemowlętami, dziećmi szkolnymi i emerytami - na utrzymywanie dobra wspólnego zwanego Rzeczpospolita Polska w 2001 roku złożył się kwotą 7489 zł (miesięcznie 624,1 zł). Kwota ta miała następującą strukturę: budżet państwa pozyskał od statystycznego obywatela ok. 3643 zł rocznie (podatki państwowe, cła, wpłaty z zysku NBP, dywidendy); fundusze celowe – ok. 1814 zł rocznie (składki na ZUS, składki KRUS, składki za korzystanie ze środowiska naturalnego, opłaty na rzecz zatrudniania osób niepełnosprawnych); kasy chorych – 609 zł (składki na ubezpieczenia zdrowotne); budżety wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – ok. 57 zł (podatki lokalne, samorządowe dochody z majątku); jednostki gospodarki pozabudżetowej (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne) – 434 zł (miesięcznie 36 zł!). W rzeczywistości ów koszt jest wyższy, ponieważ podmioty wchodzące w skład sektora finansów publicznych wydały w 2001 roku więcej pieniędzy niż zdołały zebrać. Wydatki publiczne ogółem w 2001 roku wyniosły 327,102 mld zł, co w przeliczeniu na statystycznego obywatela daje kwotę 8474 zł (miesięcznie 706,2 zł). Jeżeli odjąć bezzwrotną pomoc ze źródeł zagranicznych (851 mln zł) to w 2001 roku statystyczny obywatel złożył się na państwo w dwóch kwotach – 7489 zł pozyskanych w formie rozmaitych dochodów publicznych oraz 962,3 zł w formie długów zaciągniętych przez instytucje państwowe.

2. Finansowanie dobra wspólnego

Finansowanie „dobra wspólnego", jako dobra domagającego się zbiorowej ochrony, pielęgnacji i rozwoju, musi odbywać się ze środków obywateli. Co do zasady bowiem, żadne współczesne państwo demokratyczne nie jest w stanie samodzielnie wytwarzać dochodów. Nawet w krajach z pełną nacjonalizacją środków produkcji, do wytwarzania dochodów służą podmioty prowadzące działalność gospodarczą, formalnie odrębne od państwa. W dawnych czasach państwo i jego elementy (prowincje, księstwa, tereny lenne, samodzielne swoją siłą gospodarczą miasta) składały się na utrzymanie dobra wspólnego poprzez bardzo skomplikowane operacje gospodarcze (hierarchiczne systemy danin, lenna, dzierżawy, monopole), polityczne (aneksje, federacje) i militarne (podboje, grabież, kontrybucje). Państwo zawsze sięga do dochodów innych podmiotów. Owo „sięganie", mające bogatą genezę historyczną, doprowadziło do powstania współczesnych systemów podatkowych. Pierwotny cel fiskalny kształtował się na dwa sposoby. W pierwszym najpierw powstawały regulacje podatkowe na poziomie lokalnym (zwłaszcza miejskim) i/lub regionalnym, a następnie organizmy państwowe (niekiedy tworzące się przez stulecia, np. na obszarze obecnych Włoch lub Niemiec) konsekwentnie zmierzały do unifikacji modeli opodatkowania, zapewniając zbliżone (lub identyczne) warunki gospodarowania. Celem jednolitości obciążeń podatkowych była upowszechniająca się zasada równości podatkowej (w znaczeniu stricte ekonomicznym) oraz dążenia władz publicznych do implementacji łatwych i tanich w zastosowaniu technik pobierania należności podatkowych. W drugim sposobie władze państwowe „odgórnie" narzucały system podatkowy obowiązujący w całym kraju, likwidując dotychczasowe odmienności lokalne i/lub regionalne (co praktycznie możliwe było tylko w następstwie gwałtownych zmian społeczno-politycznych, zapoczątkowanych np. przez rewolucje). W obydwu scenariuszach państwa zapewniały sobie źródło środków finansowych, równocześnie dbając o wprowadzenie identycznych reżimów fiskalnych na całym swoim obszarze. Tylko w ten bowiem sposób państwa były w stanie prowadzić skuteczną politykę gospodarczą, dla władz centralnych, państwowych, rezerwując prawo do wprowadzania wyjątków.

W Polsce w 2001 roku system podatkowy dostarczył dochodów publicznych na ogólną kwotę 144,5 mld zł, z czego 123,1 mld zł zasiliło budżet państwa, a pozostałe 21,4 mld zł otrzymały budżety samorządowych wspólnot terytorialnych (w tym gminy, włącznie z największymi miastami pobrały ponad 20 mld zł). Poprzez system podatkowy statystyczny obywatel w 2001 roku sfinansował dobro wspólne kwotą ok. 3744,5 zł rocznie (312 zł miesięcznie). Dochody podatkowe w 2001 roku stanowiły wprawdzie ponad 87 proc. dochodów ogółem budżetu państwa, ale w całym sektorze finansów publicznych wyniosły niespełna 50 proc. wszystkich dochodów. Sektor ten jest bowiem tworzony nie tylko przez budżet państwa, lecz także przez budżety wspólnot samorządowych (budżety gmin, budżety powiatów i budżety województw) oraz przez plany finansowe licznych instytucji, które są usytuowane poza budżetami, a które pełnią ważne funkcje w istniejącej w III RP praktyce rządzenia. Jeśli więc uwzględnić wszystkie dochody pozyskiwane przez instytucje państwowe (oraz instytucje działające w imieniu Skarbu Państwa oraz w imieniu wspólnot samorządowych) to kwota złożona przez statystycznego obywatela na finansowanie dobra wspólnego w Polsce Anno Domini 2001 podwoiła się i wyniosła 7489 zł rocznie (624 zł miesięcznie). Źródła finansowania kwoty 144,6 mld zł, która w 2001 roku dopełniła kwotę 144,5 mld zł pobraną z podatków, są godne najwyższej uwagi, ponieważ czytelnie obrazują rozrost finansów publicznych oraz rozliczne zabiegi kamuflujące fakt nakładania na obywateli coraz cięższych danin, nie nazywanych wprawdzie podatkami, lecz w praktyce do podatków bardzo zbliżonych. Funkcje państwa się rozrastają i rozrastają się systemy pozyskiwania dochodów publicznych. Obok podatków, w 2001 roku w Polsce statystyczny obywatel łożył (pośrednio i bezpośrednio) na finansowanie ubezpieczeń społecznych (pracowniczych i rolniczych) kwotę ok. 2800 zł rocznie, a na system ochrony zdrowia kwotę ok. 680 zł. Pomimo tak wysokich nakładów obydwa systemy – emerytalno-rentowy oraz ubezpieczeń zdrowotnych - były (nadal są) niewydolne ekonomicznie i źle oceniane przez obywateli. Statystyczny obywatel w 2001 roku zapłacił również w formie podatku akcyzowego wliczonego do ceny paliw silnikowych ok. 345 zł, z czego na utrzymywanie dróg (oraz na ich modernizacje, budowę i rozbudowę) formalnie przeznaczono 103,5 zł, a faktycznie zaledwie 70 zł (resztę pochłonęło utrzymanie administracji „drogowej").

Deklaratywnymi celami rozbudowy systemów podatkowych zawsze było zapewnienie państwu w miarę bezpiecznego, stabilnego i przewidywalnego zasilania w środki pieniężne. Towarzyszący rozbudowie systemów podatkowych wzrost fiskalizmu wymagał wprowadzenia argumentacji o charakterze przekraczającym wyjaśnienia stricte ekonomiczne. Dopiero jednak w drugiej połowie XX wieku nastąpiła względnie trwała inkorporacja do ekonomii (a zwłaszcza do ekonomiki sektora publicznego) poglądów o potrzebie zwiększania obciążeń podatkowych w celu „lepszego zaspokajania potrzeb obywateli" w zakresie ich popytu na dobra przez wieki traktowane jako prywatne lub społeczne. Takie dobra jak edukacja, ochrona zdrowia i opieka społeczna dopiero na przełomie XIX i XX wieku zostały uznane za dobra publiczne. W ślad za tym uzgodnieniem dobra te weszły w skład kategorii „dobro wspólne" i są finansowane z publicznych środków finansowych. Głównym efektem rozrostu treści kategorii „dobro wspólne" był gwałtowny wzrost zapotrzebowania władz publicznych na środki pieniężne, powodujący rozbudowę aparatów administracyjnych tych władz. Eksplozja powinności państwa najpierw doprowadziła do powstania modelu tzw. państwa opiekuńczego, a następnie doczekała się rozmaitych teorii uzasadniających nasilający się fiskalizm. Wówczas też powstała – jako swego rodzaju uboczny produkt potrzeby wyjaśniania rosnącej roli państwa – teza o sensowności wykorzystywania podatków do realizowania idei sprawiedliwości społecznej. Teza ta, rozwinięta w licznych pracach dowodzących potrzeby (a niekiedy wręcz konieczności) nadania podatkom silnych cech redystrybucyjnych, wprowadziła do debaty publicznej nowy, dotychczas nie występujący element. Już nie wystarczało poszerzanie treści kategorii „dobro wspólne" o zadania przez wieki uważane za prywatne lub społeczne. Nie wystarczało też nadanie władzom publicznym obowiązków dbałości o sprawy własne obywateli, co sprawiło że kategoria „dobro wspólne" rozrastała się kosztem wolności obywatelskich (czego szczytowym osiągnięciem był tzw. realny socjalizm forsujący kolektywizm konsumpcyjny jako ekwiwalent nikłych swobód obywatelskich). Pojawił się element jakościowo nowy – nadanie państwu (wspólnocie obywatelskiej!) prawa do „wyrównywania" indywidualnych dochodów. Jest przy tym oczywiste, że chodziło o inny typ dystrybucji niż dotychczas występujący. Redystrybucja dochodów stała się drugim co do ważności – obok fiskalnego – celem istnienia systemów podatkowych. Z ekonomicznego punktu widzenia taka dwoistość celu jest pułapką, z której istnienia władze państwowe na ogół zdają sobie sprawę do tego stopnia, że akceptują sporą dawkę hipokryzji przy objaśnianiu opinii publicznej przyczyn komplikowania istniejących modeli opodatkowania, zwłaszcza opodatkowania dochodów. W komplikacjach tych kryją się bowiem próby cząstkowego pogodzenia obu celów – fiskalnego, domagającego się równości podatkowej nie powstrzymującej przedsiębiorczości i sprzyjającej rozwojowi gospodarczemu, i politycznego, starającego się sprostać żądaniom redystrybucji dochodów od zamożniejszych grup społecznych (które są zawsze w mniejszości) do grup biedniejszych, pozostających w liczebnej przewadze (zgodnie ze znaną statystyczną regułą, iż wszystkie rozkłady dochodów są asymetryczne). Finalnym skutkiem tych tendencji jest zgoda na rozrost funkcji państwa, w Polsce widoczna także w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Wysoki fiskalizm połączony z rosnącą złożonością systemów podatkowych wymaga coraz liczniejszej obsługi administracyjnej i jest coraz kosztowniejszy w działaniu. Sprzeciwy zamożniejszych grup społecznych tłumione są przez argumentację odwołującą się do konieczności zmian struktur dochodów z faktycznych (realnych) na „bardziej sprawiedliwe" (idealnych?). W warunkach demokratycznych argumentacja ta jest akceptowana z powodu liczebnej przewagi beneficjentów nad „przymusowymi darczyńcami". W Polsce argumentacja ta, rozpowszechniona i zaakceptowana w okresie tzw. realnego socjalizmu, doprowadziła do uczynienia z podatków instrumentu realizacji celów umocowanych w zawiści i niewiedzy ekonomicznej. Jeżeli politycy chętnie odwołują się do tzw. szarego obywatela jako podmiotu wykorzystywanego przez kapitał (zwłaszcza „zagraniczny"), to obywatele, rozumując całkiem racjonalnie, preferują zwiększanie obciążeń podatkowych grup zamożniejszych (podniesienie podatków osobistych dla najbogatszych, podniesienie ceł na importowane towary luksusowe, podwyższenie opodatkowania wyrobów luksusowych), ponieważ sądzą, że w ten sposób uchronią się przed zwiększaniem własnych ciężarów podatkowych i przy okazji utrzymają obecny poziom bezpłatnych świadczeń publicznych w ramach ochrony zdrowia, edukacji i polityki społecznej. Polityczno- społeczne funkcje systemu podatkowego (redystrybucja dochodów w celu realizacji idei sprawiedliwości społecznej) w Polsce zyskały przewagę nad funkcjami fiskalnymi z fatalnym skutkiem dla sprawności tego systemu. Modernizacja polskiego systemu podatkowego jest równie nieodzowna (zwłaszcza w kontekście malejącej konkurencyjności polskiej gospodarki), co politycznie nierealna. Zmianom systemu podatkowego w kierunku jego komplikacji oraz zwiększania obciążeń fiskalnych – a takie zmiany mają miejsce w Polsce od kilku lat – z konieczności towarzyszą coraz bardziej demagogiczne argumenty polityczne (w przeciwnym razie zmiany te nie byłyby akceptowane przez Sejm RP). Argumentacj a ekonomiczna jest wątła – ogranicza się do apeli o niepowiększanie deficytu budżetu państwa (niekiedy jest nawet jeszcze ogólniejsza – odwołuje się do potrzeby zachowania równowagi „finansów publicznych"). Jest bowiem oczywiste, że w swojej obecnej kondycji organizacyjno-regulacyjnej państwo nie może obiecać „lepszego zaspokajania" potrzeb społecznych. Nie może też poszerzać katalogu zadań publicznych o kolejne sprawy sprawiające trudności rozmaitym grupom obywateli. Zawsze jednak i w każdych okolicznościach władze publiczne mogą odwołać się do argumentu o potrzebie „redystrybucji" i „wyrównywania" dochodów. W perspektywie krótkookresowej argumentacja ta kamufluje instrumentalne dostosowywanie „kosztów dobra wspólnego" do bieżących potrzeb finansowych państwa. W perspektywie średniookresowej argumentacja ta nie przyniesie pożądanego efektu fiskalnego (czego przykładem są skutki wzrostu akcyzy), gospodarczego (za przykład służy mnożenie barier podatkowo-prawnych przed drobnymi przedsiębiorcami), a nawet społecznego (czego dowodem jest osiąganie wysokich, nie opodatkowanych dochodów z działalności rolniczej przez osoby fizyczne skrywające się za parawanem „ogólnej nieopłacalności rolnictwa"). Perspektywa bieżących potrzeb budżetowych już spowodowała trwałe szkody w całym systemie finansów publicznych. Nie nastąpiła bowiem pożądana konsolidacja finansów publicznych w systemie budżetowym państwa, nie ma argumentów na rzecz tezy o opanowaniu wzrostu deficytu budżetowego, nie ma pomysłu na narastające zadłużenie publiczne. Ponieważ potrzeby finansowe państwa cały czas rosną, to powstaje wrażenie gwałtownego wzrostu kosztu „dobra wspólnego".

3. Wątpliwości

Istnieją powody do wyrażenia wątpliwości co do natury oraz ścisłości związków łączących „zachłanność finansową" państwa a treścią kategorii „dobro wspólne". Czy istotnie w skład tej kategorii wchodzą wszystkie zadania, które ustawodawca zdoła sformułować w stosownych aktach prawnych? Czy wystarczy dysponowanie odpowiednią liczbową przewagą parlamentarną, by wprowadzać nowe treści do kategorii „dobro wspólne" oraz uchwalać daniny niezbędne do sfinansowania tych „nowości"? Czy słuszne jest przekazywanie znacznych środków publicznych na utrzymywanie instytucji o niedookreślonych zadaniach? W 2001 roku na przykład statystyczny obywatel przekazał ok. 42 zł na funkcjonowanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz „pozwolił" by administracja publiczna (rządowa i samorządowa) pozostawiła na swoich rachunkach (środki specjalne) część pozyskanych dochodów w kwocie ogólnej 4,5 mld zł, czyli kwotę 117,5 zł per capita.

Obywatele nie orientują się w meandrach finansowania zadań publicznych. Polski system finansów publicznych jest nieprzejrzysty, a system podatkowy jawnie nieprzyjazny wobec podatnika. Podatnika często zdezorientowanego, słabo wykształconego i nie znającego swoich praw. Warto przypominać, że ponad dwieście lat temu Adam Smith sformułował zasady równości, pewności i dogodności jako podstawowe podatkowe zasady konstrukcyjne, akcentując ich ekonomiczne znaczenie (tj. wysoką wydajność fiskalną oraz ochronę przedsiębiorczości i swobodnej konkurencji). Polski system podatkowy w istocie ignoruje te zasady, opodatkowując niepowszechnie, nierówno (np. w podatku od nieruchomości występują liczne wyłączenia ustawowe oraz jeszcze liczniejsze zwolnienia i ulgi) i z założenia niestabilnie (przykładem jest tryb wprowadzenia wysokiego, zryczałtowanego podatkowania przychodów z odsetek od lokat pieniężnych). O dogodności nawet mowy być nie może w przypadku podatków wymagających wysoce specjalistycznej wiedzy (np. podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek od towarów i usług) albo stanowiących realne zagrożenie dla konstytucyjnie gwarantowanej (art. 21 ust. 1) ochrony własności i prawa dziedziczenia (podatek od spadków). Ponieważ bez specjalistycznych porad prawnych podatnik nie jest w stanie podjąć względnie wyrównanej „gry z aparatem podatkowym", to następuje klasyczna ucieczka w szarą strefę gospodarczą. Adam Smith zdefiniował także czwartą, dla fiskusa najważniejszą zasadę podatkową – taniość. Władzy publicznej nie opłaca się pozyskiwanie wpływów z podatków kosztownych w poborze. Drogie w poborze podatki sprzyjają powstawaniu złudzenia zaspokajania popytu państwa na środki publiczne – wprawdzie wpływy rosną, ale wydatki ponoszone na ich pozyskiwanie również są coraz większe. Jest przy tym jasne, że tanie w poborze mogą być tylko podatki proste konstrukcyjnie, z mało skomplikowanymi podstawami opodatkowania i klarownymi stawkami podatkowymi. Z punktu widzenia taniości systemu podatkowego najlepsze są podatki „jednostawkowe", łatwe w zastosowaniu, kontroli i egzekwowaniu. Natomiast polski system podatkowy jest coraz bardziej niejasny i skomplikowany. Próby uproszczenia zasad opodatkowania (potrzebne nie tylko w podatku od towarów i usług, ale zwłaszcza w podatkach dochodowych) napotykają na poważne bariery polityczno-społeczne. Wprawdzie oficjalnie główną barierą jest obawa przed spadkiem wydajności systemu podatkowego (czyli ewentualna niemożność pełnego zaspokojenia rosnącego popytu władz publicznych na środki finansowe), to jednak równie istotna wydaje się niechęć do racjonalizacji wydatków publicznych. Unikanie debaty o zakresie obowiązków państwa względem obywateli sprzyja umacnianiu się postaw roszczeniowych opakowanych w argumentację „interwencjonistyczno-socjalną". Poglądy te stają się w Polsce swego rodzaju potoczną wykładnią ustrojowych powinności państwa. Jeśli nadal będą się upowszechniać, to zaniknie przestrzeń do dyskusji o usuwaniu słabości państwa polskiego. Rozrostowi funkcji państwa będzie towarzyszyć dalsze komplikowanie zasad finansowania zadań publicznych. Niewykluczone, że np. zamiast nieśmiałych propozycji wprowadzenia płaskiego (liniowego) opodatkowania dochodów osobistych ludności pojawią się propozycje wydłużania listy stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych o stawki jeszcze wyższe, nakierowane na „bogatych i jeszcze bardziej bogatych". Podobnie utrzymywać się będą bariery w przekształcaniu dotychczasowych anachronicznych podatków majątkowych (od nieruchomości, rolnego i leśnego) w nowoczesny podatek od wartości nieruchomości. Wszystkie słabości polskiego systemu podatkowego będą się wówczas nasilać. Czyżby mogło dojść do zmiany paradygmatu podatkowego? W paradygmacie klasycznym podatki miały za zadanie dostarczanie władzom publicznym środków finansowych. Owo dostarczanie przez wieki było stosunkowo elastyczne względem zmiennych potrzeb władz publicznych i odbywało się poprzez ostre debaty na temat potrzeby poniesienia przez konkretną władzę publiczną konkretnych wydatków (np. zbrojeniowych, infrastrukturalnych, edukacyjnych). Z czasem państwa wykształciły stosunkowo stabilne systemy podatkowe, gwarantujące systematyczne wpływy środków finansowych. Rozrost funkcji państwa spowodował rozrost finansów publicznych do rozmiarów zagrażających perspektywom rozwojowym wspólnoty konstytuującej to państwo. W Polsce stopień redystrybucji PKB przez sektor finansów publicznych przekracza 45 proc. Czy dobro wspólne jest aż tak drogie, że musi pochłaniać prawie połowę efektów aktywności całej gospodarki i wszystkich obywateli?

Zyta Gilowska